区政协社会事务委员会、民进区委联合课题组

（2010年）

　　近年来，随着经济的发展，我区的外来务工人员数量不断增多，其子女的义务教育问题日益凸现。妥善解决好这一问题，既是推进城市健康和谐发展的需要，也是保障教育公平的重要举措。因此，区政协社会事务委和民进宝山区委组成了专题调研小组，走访了区教育局、区规划局、区人口计生委等单位和部分中小学，并召开有关人员座谈会，在结合分析的基础上形成本调研报告。

　　一、我区解决外来务工人员子女义务教育的现状

　　近年来，区委、区政府高度重视外来务工人员子女义务教育权，采取了诸多的行之有效的保障措施，目前，我区外来务工人员子女已100%享受全义务教育。

　　1、明确政府责任，制定相关政策，保证同等待遇

　　我区成立了以分管区长牵头的外来务工人员子女义务教育工作领导小组，定期召开联席会议，积极创设条件，目前已初步建立了一套行之有效的管理制度，保证了外来务工人员子女接受义务教育的“三同等”待遇。一是入学条件同等。外来务工人员子女同样遵循“免试就近入学”的原则。只要能够提供其父母的身份证，以及上海市居住证或者就业证明，就可进入公办学校就读。二是经费保障同等。对符合条件进入公办学校就读的，其经费保障与本区户籍学生完全相同，由区财政全额拨款，且免收借读费。进入农民工子女学校就读的，从2010年起市财政每人每年拨付1500元，区财政每人每月拨付1500元。三是学习待遇同等。招收符合条件的外来务工人员子女入学的公办学校，一律按公办学生标准注册学籍，拨付生活经费，配置相应教学设备。进入公办中小学就读的，在评优选优、入团入队、课外活动等方面做到与本区沪籍学生一视同仁。

　　2、形成了以公办学校为主接纳就学的格局

　　目前在公办学校读书的宝山外来务工人员子女已占义务教育阶段外来务工人员子女学生总数的67.1%。统计数据表明，外来务工人员子女在宝山全日制公办中小学就读的人数逐年增加，公办学校吸纳这类学生的比例从2002年的18.09%，提高到2010年的46.45%，平均每年递增3.55%。大数直奔6万的外来务工人员子女享受义务教育的基本权利，在我区得到了较好的保证。国务院提出的外来务工人员子女入学以“流入地政府管理为主，以公办学校吸纳为主”的“两个为主”要求，在我区得到了较好的落实。

　　3、加强了对农民工子女学校的扶持管理

　　我区把农民工子女学校教育纳入到全区义务教育统一管理，对教育教学、学籍管理、教师资格、食品卫生、设施安全以及教育收费进行指导和监督，重视改善办学设施和条件，形成了稳定的监督管理机制。到2010年底，宝山共有农民工子女学校16所，学生13804人，占这类学生总数的32.9%。

　　二、外来务工人员子女义务教育权所带来的挑战

　　落实外来务工人员子女受教育的权利也给我区的义务教育带来了一系列新的挑战，具体表现为以下几点：

　　1、外来务工人员的集聚导致我区教育资源的供给不足

　　近几年来，外来务工人员主要是向城乡结合部和郊区城镇集聚，而市中心的流动人口比重却逐渐下降。我区的外来务工人员比重呈逐年上升的趋势，据统计，2009年宝山外来流动人口达到63.52万人，2001至2009年间，年均增加5.65万人，9年间净增加50.81万人。同期，宝山户籍人口只增加5.48万人，年均增加0.61万人，2009年，宝山外来务工人员占宝山常住人口的比例达42.74%。由此我区的外来务工人员子女人数也呈逐年上升的态势。截止2010年，外来务工人员子女在宝山区接受义务教育人数已达41868人，与2001年的9584人相比，增长速度快。

　　这些外来务工人员子女目前已有67.1%进入了我区公办学校就读。我区公办学校不得不挖掘潜力，独立设班（扩班）和提高班额。根据沪教基[2006]5号等文件，小学和初中的班额为40人以内，而我区的小学班额达标率为81.54%，初中为72.24%，明显低于黄浦、卢湾、徐汇、长宁、静安、杨浦（100%）、普陀、闸北、虹口等区。由于扩招导致我区中小学校舍及师资等教育资源供给不足。

　　2、人口生育的小高峰，进一步加剧小学公办资源的紧张态势

　　根据“十一五”以来我区常住人口出生数和招生情况，新一轮学前教育入园高峰已经来临，并向义务教育延伸。从新生婴儿出生数来看，我区正处于人口出生小高峰，常住人口出生数从2006年的10817名增至2009年的13794名，这些幼儿“十二五”期间正好处于学龄期。其是有一个值得关注的现象是：外来常住人口出生的绝对数量已超过本区户籍人口，从2006年的5775名增至2009年的7913名。目前，我区在学前教育阶段，非户籍幼儿的比例达30.11%，小学、初中非户籍学生的比例分别达到53.6%和35.4%。根据区人口计生委预测，2015年全区常住人口持续增加，其中，学前教育和义务教育阶段的学生中非户籍学生规模将大幅超过户籍学生数。由此在未来五年我区的义务教育资源将面临更大压力。

　　3、外来务工人员子女规模的急速扩张，增加了我区教育财政的压力

　　2009年我区教育财政投入占区级财政经常性支出的比例达16.32%，其总量在全市18个区县排名是靠前的。但是我区学生的生均事业费，小学为15828.6元，初中为16550.39元，在全市18个区县中的排名依次为第10名和第15名。总量不少但生均教育经费却排名靠后的一个重要原因就是我区外来务工人员子女规模的急速扩张，摊薄了我区学生总的生均费。目前义务教育阶段的经费保障在公立学校由区财政全额拨款（市财政只给予微少的专项转移支付），在农民工子女学校则由市、区两级分摊。如果在未来五年，外来务工人员子女入学还呈大幅增长的态势，必将给我区的财政带来很大的压力。

　　4、多元的生源对教学与管理提出了新要求

　　首先，高流动性对义务教育资源规划配置提出新要求。由于外来务工人员的就业很不稳定，常常更换工作单位，从而导致他们的孩子频繁转学。我区外来务工人员子女随父母流动的比例大约在20%。由于外来务工人员子女流动性较大，难以预测，更难以规划，给我区教育发展计划的制订、教学人员编制的落实、教育设施设备的投入，带来了很多不确定因素，由此给我区教育资源的规划建设和资源配置造成一定的困难。外来务工人员子女的学籍需要在区域之间进行转接，给学籍管理工作带来了很多问题。

　　其次，文化背景的差异，对学校的教学管理提出了新要求。外来务工人员子女来自全国各地，大多数来自经济相对落后的农村地区，这部分学生进入我区公办学校后，由于社会、文化背景的差异，与本地学生的思维习惯、生活方式和语言表达差异明显，在学校管理方面产生了很多新问题。同时，由于上海教材及教学与其它省市的差异明显，学生转学后学习衔接上不连贯，直接影响到教育质量的提高，所有这些，都给我区中小学日常教学管理带来困难。

　　最后，公办学校招收外来务工人员子女越多，本区户籍孩子流失的越多。公办学校招收的外来务工人员子女比较多，本区孩子父母便为子女选择其他招收外来务工人员子女少的公办学校，甚至是选择虹口、杨浦、闸北等周边的市区学校就读，从而造成了本区优质生源的不断流失，加剧了择校风。此外，虽然很多市中心的动迁居民进入宝山，但其中很多人不将孩子的户口迁入，其理由就是为了孩子在市中心上学，动迁户中只有53.4%的处于义务教育阶段学生选择在宝山上学。

　　三、进一步解决外来务工人员子女教育问题的对策及建议

　　1、进一步加强对外来务工人员的管理

　　坚持“以流入地政府管理为主”来解决外来务工人员子女义务教育，目前面临的最大问题是无序流入数量剧增。我区要研究对策如何抓好人口规划和人口调控，做到总量控制，导入高素质的外来务工人员。要完善源头互动有序管理新机制，结合上海实施的居住证制度，通过规范人口管理使外来务工人员的“无序流入”转变为“有序流入”。

　　2、加大对农民工子女学校的扶持力度，加强学校管理，提升办学质量

　　在经费投入上，市、区和镇的财政每年应从实际出发，安排一定的经费用于农民工子女学校的建设。通过政府专项资金，改善该类学校的办学条件。在校舍建设上，可以结合全区学校布局调整，合理利用闲置校舍或经改造可作为校舍的闲置厂房，无偿或适度有偿提供给举办者，并加强学校硬件建设，改善办学条件，提升学校的办学水平，使学校的设施基本达到办学规范要求。同时要进一步规范农民工子女学校的办学行为，加强财务监管。要把此类学校的教育教学纳入我区教育行政部门的指导和质量监控体系，开展学校管理人员和教师的培训。促进公办中小学校与农民工子女学校“结队“活动。鼓励公办学校选派管理人员帮助农民工子女学校进行管理，选派优秀教师指导教学活动，并且可以与农民工子女学校共享一些体育、音乐等教学设施等。

　　3、建立相应的财政转移支付制度，形成合理的补偿机制

　　如前所述，全市外来务工人员已形成向城郊结合部转移的趋势，义务教育阶段外来务工人员子女已经大量流入本区。与此同时，宝山亦是市中心动迁人口的集中安置地，我们已有顾村、罗店，未来还有南大地区三大动迁基地，动迁基地的教育配套虽然由市政府规划及出资，但是学校建成后其入校的学生的生均经费仍由宝山区财政负担，并且我区还要为上述两类人群中的困难群体提供救助，外来务工人员和动迁人口的导入大大增加了我区财政负担。因此，我们建议建立相应的财政转移支付制度，形成合理的补偿机制，费随人转，费随事转。

　　4、加大外来务工人员子女的义务教育经费市级财政统筹力度

　　目前我区在农民工学校就读的13804名学生得到市级财政每人1500元的补贴，总量为2070.6万。但是目前在公办学校学习的41868名农民工子女，全部由区财政承担，是否合理暂且不论，如果把他们统计在农民工学校就读计算，市级财政按照每生1500元，我区不是每年又应该拿到6280万元吗？因此加大市级教育经费的转移支付力度刻不容缓。宝山教育的负担重，宝山的学生作出了牺牲，未能像中心城区的学生一样享受同城待遇。

　　我们的调研就是想引起我区教育主管部门重视，积极向市政府要政策，获取支持；同时也想通过我区的市人大代表和市政协委员在市的两会上仗义执言，为宝山教育能够像市区一样优质均衡鼓与呼，与我们一起共同努力。